Як закінчити децентралізацію у 2020 році: план «А» і план «Б»
У 2020 році мають відбутися фундаментальні зміни в системі місцевого самоврядування та в адміністративно-територіальному устрої країни. Наступний рік поширить нарешті децентралізацію на усю Україну. Чи може бути інакше? Теоретично, може, але негативний сценарій ми не тут розглядатимемо. Спробуємо розібратися, яким має бути графік прийняття необхідних рішень Уряду і Парламенту, щоб реформа таки відбулася і успішно завершилася.
План мінімум на листопад 2019 — січень 2020
Виглядає так, що до кінця цього року в Уряді і Парламенті більшість рішень з децентралізації не прийматимуть, а готуватимуть. Але мінімум два важливих закони Верховна Рада все ж має розглянути до кінця цієї сесії (закінчується у січні 2020 року).
По-перше, ще на цій сесії народні депутати у першому читанні мають розглянути зміни до Конституції в частині децентралізації. За великим рахунком, це голосування покаже, чи є у Верховної Ради цього скликання воля для завершення децентралізації через зміни до Конституції. Якщо голосування буде позитивним, подальша розробка законопроектів буде відштовхуватися від майбутніх змін до Основного закону. Якщо ж ні, треба буде знову йти з планом «Б» — намагатися продовжувати реформу без конституційних змін і до місцевих виборів 2020 року реформувати хоча б базовий (громади) і частково субрегіональних (райони) рівні місцевого самоврядування, чітко розподілити повноваження між ними. Але поки що для плану «Б» особливих підстав нема, бо відкрито проти змін до Конституції в частині децентралізації не виступає ніхто.
Другий важливий закон, який варто ухвалити ще на цій сесії Парламенту – «Про засади адміністративно-територіального устрою». Цей закон потрібен зокрема для того, щоб Уряд отримав повноваження і вже почав розробляти майбутній адміністративно-територіальний устрій. Новий адмінтерустрій майже не залежить від змін до Конституції, тому працювати над ним вже можна.
Нагадаємо, що в основі майбутнього адмінтерустрою будуть перспективні плани формування територій громад областей, які зараз оновлюють і доопрацьовують обласні державні адміністрації.
Крім того, Мінрегіон планує до кінця 2020 року розробити Методику формування мереж соціальної інфраструктури та, відповідно до неї, затвердити моделі мереж соціальної інфраструктури. Цю мережу враховуватимуть при створенні перспективних планів. Важливо також, що підтримку з Державного бюджету у наступні роки матимуть лише об’єкти і проекти, які входитимуть до цієї мережі.
2020: план «А»
Основний план закінчення реформи у 2020 році такий: Верховна Рада до кінця цієї сесії (до кінця січня 2020 року) приймає зміни до Конституції у першому читанні. У другому читанні і остаточно Парламент приймає ці зміни вже у лютому 2020 року – тобто на початку наступної сесії. Після цього Уряд і Парламент приймають усі інші необхідні рішення, які витікають зі змін до Конституції. Зробити це треба до наступних місцевих виборів, котрі мають пройти на новій, децентралізованій основі громад і районів не пізніше жовтня 2020 року. Тобто оголосити ці вибори ЦВК має найпізніше наприкінці літа наступного року.
Які ж рішення треба прийняти після змін до Конституції? Ось перелік основних:
Закон про префектів. Запровадить систему префектур в країні на рівні районів і областей. Префекти, як передбачається, здійснюватимуть адміністративний нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування та координуватимуть діяльність органів виконавчої влади на підзвітних їм територіях.
Після цього необхідно буде приймати рішення про ліквідацію місцевих державних адміністрацій та утворення префектур, створювати їхні структурні підрозділи…
Нова редакція закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Усуне дублювання повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів та органами виконавчої влади.
Закон про адміністративно-територіальний устрій. Сформує в країні чітку трирівневу систему адміністративно-територіального устрою, тобто чітко встановить, скільки в країні громад та районів (чи округів) і які їхні межі. Межі, а отже і кількість областей (регіонів) точно змінюватися не будуть.
Зміни до Бюджетного та Податкового кодексів. Забезпечать матеріальну та фінансову основу для виконання органами місцевого самоврядування власних та делегованих повноважень.
Новий закон «Про службу в органах місцевого самоврядування». Надасть місцевому самоврядуванню можливості залучити висококваліфікованих фахівців, запропонувати їм належні умови оплати праці, зробити службу в місцевому самоврядування престижною і сучасною.
Внесення змін до законодавства про місцеві вибори. Концепція цих змін вже готова. Вона пропонує змінити систему місцевих виборів так, щоб у місцевих радах були належним чином представлені інтереси усіх жителів і громад, передбачає зменшення впливу центральних партій на місцеві вибори тощо.
Усі ці закони непрості. Але за роки реформи положення цих законів так чи інакше обговорювались і напрацьовувалися, тому доопрацювати і прийняти їх в цілому можна протягом двох-трьох місяців після набуття чинності змінами до Конституції. Виходить, що увесь пакет змін, за умови злагодженої роботи Уряду і Парламенту, може бути готовий до кінця весни 2020 року.
Ще мінімум декілька місяців потрібно для імплементації змін – отже графік майже впритул наблизився до кінця літа, коли ЦВК має оголосити місцеві вибори вже на новій територіальній основі.
Звичайно, частина з цих законопроектів прямо місцевих виборів не стосується і приймати їх можна аж до кінця 2020 року. Але краще все ж буде, коли громади йтимуть на вибори, чітко усвідомлюючи, які повноваження і ресурси матимуть…
Сподіваємося, що сам цей план вдасться реалізувати за найближчий рік. Він логічний і не раз проговорений в експертному середовищі, його підтримує міжнародна спільнота. Але навіть якщо законодавці спіткнуться вже на етапі внесення змін до Конституції, то є план «Б».
План «Б»
Усі перераховані вище рішення, крім, звісно, створення префектур, теоретично, можна прийняти і без змін до Конституції у ті самі строки. Але тоді система врядування в країні залишиться недореформованою. На рівні району і області не буде ефективного місцевого самоврядування, бо районні та області ради і надалі не матимуть виконавчих органів і передаватимуть більшість своїх повноважень місцевим державним адміністраціям. Це нелогічно і суперечить європейським нормам. Але в таких умовах українське самоврядування працює вже десятиліття, тож великої катастрофи не повинно статися, якщо на якийсь час ця система ще збережеться.
Щоправда, за відсутності префектів, потрібно буде якось вирішувати питання з державним наглядом за законністю рішень органів місцевого самоврядування. Як відомо, експерти, урядовці та представники асоціацій органів місцевого самоврядування не змогли дійти згоди у цьому питанні за умов чинної системи самоврядування в країні.
Яким би недосконалим був план «Б», головне, що він є. І це дозволяє сподіватися, що за будь-яких обставин через рік уся країна житиме у децентралізованій системі врядування.
Матеріал підготовлений в рамках Проекту Української асоціації районних та обласних рад «Моделювання адміністративно-територіального устрою на субрегіональному рівні», що реалізовується за підтримки Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні».
Погляди, викладені у матеріалі, належать її авторам і не можуть ні за яких обставин вважатися такими, що виражають офіційну позицію Ради Європи.
Виконавчий комітет